Добавить в закладки Подписаться на новости
Дмитрий Медведев Дмитрий Медведев, Председатель Правительства Российской Федерации:

Отдельная тема – реконструкция и обустройство пунктов пропуска через государственную границу

Медиапроекты по безопасности объектов стратегических отраслей экономики России

Выставки и конференции >

Еще мероприятия

Сергей Березко - о конфликтах, неоднозначности и неувязках некоторых нормативных актов Минтранса России и проблемах их реализации

Сергей  Березко - о конфликтах, неоднозначности и неувязках некоторых нормативных актов Минтранса России и проблемах их реализации

Нормативная база по транспортной безопасности, в отличие от сформировавшегося Воздушного законодательства,  находится в стадии становления.  Требования по транспортной безопасности нередко конфликтуют с правовыми актами по авиационной безопасности, базируются на неустоявшихся понятиях и определениях, допускают неоднозначное понимание  и, как следствие,  ставят проблему  реализуемости.   

В качестве примера рассмотрим  несколько пунктов «Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры  и  транспортных средств воздушного транспорта», утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 № 40 (приказ-40).

П. 5.6.6. приказа-40.  Субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять  внутренние организационно-распорядительные документы, … в том числе: «Положение (инструкцию) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ОТИ или ТС».

По данному вопросу в плане обеспечения авиационной безопасности действуют нормативные акты: приказ ФАС России № 22 от 20.01.1998 «Об утверждении и введении в действие положения о пропускном и внутриобъектовом режиме в аэропортах, авиапредприятиях, организациях и учреждениях в ГА»,  Федеральные авиационные правила «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утвержденные приказом Минтранса России от 28.07.2005 № 142, Постановление Правительства РФ от 01.02. 2011  № 42 «Об утверждении Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры».   Принципиальным положением  и Воздушного кодекса РФ, и этих актов является установление для администраций аэропортов, авиационных предприятий, эксплуатантов, а также иных юридических и физических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории аэропорта, единого порядка доступа и перемещения в контролируемой зоне.

Приказ-40 включил требование п.5.6.6  в формулировке  с союзом  «или»: должна быть инструкция для ОТИ или ТС (в аэропорту или на транспортном средстве). Становится возможным понимание, что суть требования состоит не в том, чтобы на конкретном ОТИ единая инструкция была разработана, принята и исполнялась, а в возложении обязанности на  каждого  субъекта транспортной  инфраструктуры разработать свою инструкцию: собственник аэропорта –для ОТИ,  собственник транспортного средства, независимо от этого, – инструкцию для ТС. Пункт может трактоваться (и трактуется надзорным органом), как безусловное требование  к СТИ разработки  Положения (инструкции) о пропускном и внутриобъектовом режимах именно на ТС. Теперь в аэропорту одновременно с инструкцией аэропорта будут действовать множество  инструкций ТС, написанных по усмотрению авиакомпаний, ведь спецаального нормативного акта нет.

Как и когда об этих инструкциях  будут узнавать персонал транзитного аэропорта, пассажиры?  

В отношении   внутриобъектового режима как совокупности организационно-технических мероприятий и правил, направленных на обеспечение порядка передвижения лиц и транспортных средств в контролируемой зоне, сама постановка вопроса о необходимости  разработки внутриобъектового режима применительно к пассажирскому салону или кабине экипажа воздушного судна представляется вовсе неприемлемой. Не регулировать же инструкцией  внутриобъектовый режим движения тележек с бортпитанием и посещение  пассажирами туалета.

Вышедший от 23.07.2015 приказ Минтранса России № 227 «Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности»  в  ст. 42 уточняет: «Досмотр при пересечении объектами досмотра границ перевозочного и технологического секторов зоны транспортной безопасности ТС может не производиться в случае, если... ранее их досмотр был проведен при пересечении границ перевозочного и технологического секторов зоны транспортной безопасности ОТИ…». Этим, вроде бы (опять недоговоренности),  по сути и отменяется требование  п. 5.6.6. приказа-40 в отношении пропускного режима на ТС,   тем не менее,  формулировка в приказе-40  по-прежнему имеет место. 

Возможный контрдовод в пользу необходимости инструкции именно на ТС для случая, например,  посадки воздушного судна на посадочной площадке – несостоятелен. Такая ситуация была предусмотрена еще приказом Минтранса  России от 25.07.2007 № 104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров». В соответствии с п.11 этого приказа  экипаж  руководствуется на аэродромах местных воздушных линий или посадочных площадках специальной технологией. Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости корректировки п. 5.6.6.

П.5.6.12 приказа-40.  Субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять  внутренние организационно-распорядительные документы, … в том числе: «Порядок функционирования  инженерно-технических систем ОТБ, включая порядок передачи данных с таких систем уполномоченным подразделениям федерального органа исполни- тельной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта».

Признак неструктурированности документа:  требование разработать порядок функционирования инженерно-технических систем ОТБ  (ИТС ОТБ) приведено до того, как  будет выдвинуто требование по  оснащению   воздушных судов этими системами. Такая обязанность субъекта транспортной инфраструктуры будет указана ниже, только в  п.5. 32.

Наука начинается с определений. Вначале  необходимо  понять, что такое «ИТС  ОТБ». Раздел «Общие понятия» делает  документ  читаемым и самодостаточным. К сожалению, данный приказ, как и большинство приказов Минтранса России,  не содержит такого раздела. Разъяснение  находим в п.11 приказа Минтранса России от 11.02. 2010  № 34 «Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств»:  ИТС ОТБ  это - инженерные сооружения и технические средства ОТБ. Инженерные сооружения – это заграждения, противотаранные устройства, решетки, усиленные двери, заборы, шлюзы и т.д.  Что такое технические средства ОТБ в свою очередь  находим в  п.8 ст.12.2 ФЗ-16 «О транспортной безопасности». Это системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приема и передачи информации. Значит  ИТС ОТБ  это общее, родовое понятие, включающее в себя и инженерные сооружения,  и технические средства ОТБ.

Однако далее приказ-40 вступает  в противоречие с приказом Минтранса России № 34 и законом «О транспортной безопасности». Например, в п.5.6.8,  п.5.33  приказа-40 говорится  об ИТС ОТБ и(?) средствах ОТБ. Союз «и» представляет ИТС ОТБ и средства ОТБ (прилагательное «технические»  здесь  почему-то исчезло)  как самостоятельные категории, Общее - ИТС ОТБ - перестало быть общим. 

Противоречия в терминологии усугубляются и далее. Подпункт 30.2.2 обязывает субъекта транспортной инфраструктуры блокировать попытки прохода на ТС и на его критические элементы с помощью технических средств  ОТБ.  Блокирование - это функция заграждений, противотаранных  устройств, решеток,  усиленных дверей, заборов, шлюзов и.д., то есть инженерных сооружений. Получается, что инженерные сооружения ОТБ должны быть в составе  технических средств ОТБ. Вместо исчезнувшего общего   (ИТС ОТБ) общим становится  его часть (технические средства ОТБ), и теперь в эту часть входит то, что было обозначено приказом № 34  как  самостоятельная категория (инженерные сооружения).

Путанная терминология вынуждает перейти на понятия (хотя легче от этого не становится).  Возвратимся к п.5.6.12 и удовлетворимся  пониманием, что некие устройства должны обеспечить передачу данных с ТС федеральным органам исполнительной власти.  При этом не приводится  хотя бы агрегированный перечень этих данных, вид или форма их представления. Что касается процедуры передачи данных. не указываются ни способ, ни канал передачи данных. Должна ли передача осуществляться в виде телевизионного сигнала, по радио, телеметрической линии, телефону, спутниковой связи  или, может быть, посредством  «Почты России», нарочным? И нет ссылок на поясняющие  документы.

При такой неопределенности  требование п.5.6.12, по-нашему мнению,  не только невыполнимо, но даже не может считаться  предъявленным. 

Рассматриваемый пункт  указывает получателей информации от ИТС ОТБ ТС.  Нам важно было понять,  как готовятся указанные в пункте ведомства в круглосуточном режиме  получать гига- и терабайты информации с воздушных судов, каковы технические характеристики  приемной аппаратуры, на какой поток данных настроена  обработка информации, к каким  управляющим воздействиям должен быть готов экипаж воздушного судна. Реакция на наши запросы. Письмо из МВД: «Решение относится на 2019 год». Телефонный звонок из управления ФСБ: «Отвлекаете от работы». Наш запрос  в УГАН НОТБ ЦФО – структуру разработчика приказа-40!  -  был доставлен адресату  в августе прошлого гола, а никакого ответа нет до сих пор. 

Стоит ли удивляться. Контуры реализуемости  п.5.33, а следовательно и п. 5.6.12, и п.30.2 и др.   появляются  только после вступления в силу Постановления Правительства  от 26.09.2016 № 969  «Об утверждении требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности». Требования приказа-40 выбились из реальности и опередили события на пять лет!

Кроме технической  в данном требовании следует учитывать еще и юридическую сторону дела. В соответствии п. 3.2.7. приказа Минтранса России от 20.06.1994 № ДВ-58 (НТЭРАТ ГА-93) установку на воздушное судно модернизированных или новых типов комплектующих изделий, выполнение доработок, а также изменения конструкции авиационной техники производят по бюллетеням, введенным в действие ГОУВТ. Монтаж на воздушное судно дополнительного (нештатного) оборудования выполняют в соответствии с утвержденной ГОУВТ документацией на производство этих работ. В настоящее время ни бюллетеней, ни документации нет.

Непосредственное требование к субъекту транспортной инфраструктуры (эксплуатанту) по оснащению воздушного судна и разработке порядка функционирования ИТС ТС выглядит преждевременным. 

П.5.10  приказа-40.  Субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять  внутренние организационно-распорядительные документы, … в том числе: «Разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие».

Поймем, какие взаимодействующие стороны имеются  в виду применительно к СТИ – авиакомпании.  Если согласиться, что на русском языке  выражение «самолет и другие аэропорты»  недопустимо,  то СТИ-авиакомпания должна разработать,  принять и исполнять документ,  устанавливающий порядок взаимодействие между силами обеспечения транспортной безопасности ТС,  проще говоря, между  командирами воздушных судов. 

Попытаемся найти  нормативные акты,  которые должны быть положены в основу разработки порядка взаимодействия между ТС.  Воздушный кодекс: слово «взаимодействие» встречается в п. ст.32 и п.1.ст. 88. Закон «О транспортной безопасности»:  слово «взаимодействие» встречается тоже два раза: п.1 ст.3 и п. 1 ст.4. Федеральные авиационные правила «Подготовка и выполнение  полетов в ГА РФ»: утвержденные приказом Минтранса России от 31.07. 2009 № 128: слово «взаимодействие» встречается в пунктах: 2.18.14, 2.18.15, 3.133, 5.12, 5.84, 7.30, 8,11.1 и 9.10. Контекст всех перечисленные пунктов  никак не касается   взаимодействия воздушных судов в плане безопасности (наиболее близко к теме приближается  пункт ФАП-128  3.133, в котором говорится о взаимодействии командира воздушного судна с пилотом буксируемого планера, что также далеко от проблем транспортной безопасности). В военной авиации вопросы  взаимодействия в тактическом, оперативном и стратегическом плане это квинт-эссенция боевой  деятельности. Но для гражданской авиации  какое-либо взаимодействие воздушных судов между собой на земле или  в воздухе,  в том числе и в плане обеспечения транспортной безопасности не актуально, правовых актов, регламентирующих  взаимодействие,  в нормативной базе РФ нет. Уточнение в п.5.10  приказа-40 вида взаимодействия - «технологическое взаимодействие»,  только пополняет  вопросы, на которые нет ответа. Требование п.5.10  не имеет нормативного обоснования и представляется неприменимым.

П.5.3  приказа-40.  Субъект транспортной инфраструктуры обязан: « Назначить по согласованию с перевозчиком на каждом ТС лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности ТС». 

Вопросы при первом прочтении пункта:  с каким перевозчиком должна согласовывать назначение  авиакомпания,  какие  конкретно обязанности возлагаются   на назначенное лицо,  какова  его ответственность,  как оформляется  назначение? 

Сначала скажем об авиационной безопасности. Перечень мер по обеспечению авиационной безопасности приведен в ст.84 Воздушного кодекса. В плане этих мер действия и полномочия  лиц, обеспечивающих авиационную безопасность,  в том числе   командира воздушного судна, определены и  документами ИКАО  (Приложением 17 «Безопасность», Руководством по безопасности  Doc 8973,  Руководством по реализации Приложения 6 по авиационной безопасности Doc 9811),   и большим списком отечественных актов, например, Указанием ФАС России от 14.10.1997 № 66/и «Памятка экипажу ВС по действиям в чрезвычайной обстановке», приказом ФАС России от 29.07.1998  № 238 «О совершенствовании работы по производству досмотра воздушных судов», приказом  Минтранса России от 25 июля 2007 № 104 в редакции  приказа от 23.07. 2015 № 227 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров», приказом  МГА  от 16.11.1983 № 053 «Инструкция экипажам воздушных судов ГА по использованию системы сигнализации опасности» и т.д. Невыполнение либо нарушение норм, правил или процедур авиационной  безопасности  предусмотрено ст. 11.3.1 КоАП РФ и влечет административное  наказание.  

В плане документальной регламентации и практического воплощения  мер авиационной безопасности расставлены  все точки над  «i».     

Меры по обеспечению транспортной безопасности членами экипажа воздушного судна  такой библиографии не имеют. Решимся  задать вопрос и сами на него ответить:  в чем все-таки  суть деятельности экипажа   воздушного судна по обеспечению именно транспортной безопасности? По большому счету - ни в чем.

Ни в чем по сравнению  с тем  кругом обязанностей, которые выполняет экипаж  для обеспечения авиационной безопасности. Никакие действия  не отменяются, никакие не меняются и никакие новые не появляются.  

П. 5.3  приказа-40  основан на п.4 ст.4 закона «О транспортной безопасности», который, дает право субъекту транспортной инфраструктуры возлагать на персонал (экипаж) транспортных средств обязанности по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства в объеме, не препятствующем исполнению служебных обязанностей персонала, связанных с обеспечением безопасности перевозки. Кого же назначать ответственным лицом на борту воздушного судна? Деятельность каждого члена летного  экипажа регламентирована до минуты на всех этапах, начиная уже с предполетного отдыха и операций по подготовке к полету. В полете дверь кабины  закрыта и заперта, возможность влиять на ситуацию в салоне весьма ограничена, если вообще есть.  Люфтов и зазоров  в рабочих  алгоритмах летного экипажа  нет, угрозой безопасности чревато  любое отвлечение от управления воздушным судном.  Если   же лицом, ответственным за транспортную безопасность,  назначить члена  кабинного экипажа,  встают вопросы  субординации командира и бортпроводника, возможности координации действий с землей из пассажирского салона воздушного судна и, наконец,  главное  -  кто в этом случае будет отвечать за  исход  полета? 

Вот работник  авиакомпании приглашается  в отдел кадров, чтобы ознакомиться с приказом руководителя о  назначении лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности.  Конечно, в расчете, что практически  ничего нового в должностных  обязанностях не появится -   чем-то  это похоже на дополнительную общественную нагрузку -  можно и расписаться под приказом.  

Однако полезно  знать,  что лицо, ответственное  за обеспечение транспортной безопасности,  за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности несет уголовную ответственность по ст. 263.1 УК РФ, которая предусматривает:  штраф, ограничение свободы, принудительные работы,  лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью,  или лишение свободы на срок до пяти лет. При идентичных определениях понятий авиационной и транспортной безопасности и  акта незаконного вмешательства,  при отсутствии фактической разницы и нечеткой юридической грани между ними, при отсутствии однозначно сформулированных  обязанностей  экипажа воздушного судна по обеспечению транспортной безопасности – кто, как,  на основании чего будет квалифицировать действия в чрезвычайной  ситуации, какой вид безопасности признают нарушенным?  

Как, по нашему мнению, должно быть оформлено назначение? Поскольку назначение работника лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности,  согласно   ст. 72 Трудового кодекса РФ  означает изменение определенных сторонами условий трудового договора (трудовой функции), это  допускается только по соглашению сторон трудового договора и заключается в письменной форме. У работника могут возникнуть обоснованные сомнения в  целесообразности  изменения условий трудового договора.  Как поступить по закону, если для изменения договора не удается достигнуть согласия -  «продукта при полном непротивлении сторон»? Может это явиться основанием для одностороннего расторжения трудового договора и, соответственно, увольнения работника? 

Возвратимся к тексту п. 5.3  приказа-40. Видим, что он  и сужает предписание  п.4 ст.4  закона «О транспортной безопасности», требуя согласования назначения с неким перевозчиком, и  в то же время расширяет,  опуская  архиважное  ограничение.  Более того, предоставленное  законом субъекту транспортной инфраструктуры  право назначать лицо, ответственное  за обеспечение  транспортной безопасности,  ведомственный  акт конвертирует  в  обязанность осуществить  такое назначение. (И  ничего,  Минюст РФ приказ -40 зарегистрировал!). 

При нормативной неурегулированности  п. 5.3 с незаконной императивной формулировкой нам представляется, как раньше говорили, волюнтаристским.   

П. 5.7 приказа-40.  Субъект транспортной инфраструктуры обязан: « Обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с даты получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоении категории ОТИ и/или ТС, а также в целях осуществления категорирования ОТИ и/или ТС обратиться в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности и представить в его адрес запрашиваемую достоверную информацию».    Статья    распространяет требования на все без исключения воздушные суда без учета их состояния или, условно говоря, эксплуатационного  статуса. 

Из-за отсутствия соответствующих документов по транспортной безопасности обратимся к нормам авиационной безопасности. Глава 1 документа ICAO «Руководство по безопасности» Doc 8973 определяет задачу обеспечения авиационной безопасности как защиту гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, под которыми, в частности, понимаются:  «…уничтожение воздушного судна, находящегося в эксплуатации;  использование находящегося в эксплуатации воздушного судна с целью причинения смерти, тяжелых телесных повреждений или серьезного ущерба имуществу или окружающей среде…».

В подпункте 5  п.4 приказа Минтранса от 11.02.2010 № 34 «Об утверждении порядка разработки планов ОТБ ОТИ и ТС» дается определение критического результата,  как  негативного последствия акта незаконного вмешательства: «…полное или частичное прекращение функционирования транспортного средства».  Очевидно, такой угрозы не может создаться  для нефункционирующего воздушного судна, потерявшего летную годность, находящегося, например,  на консервации, неукомплектованного и т.п.  Согласно п.5.8 приказа-40 субъект транспортной инфраструктуры  в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости  ТС должен разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ТС и в течение трех месяцев и реализовать его. Стало быть,  эксплуатанту  придется оснащать воздушное судно, которое по каким-либо причинам временно не летает и используется  в качестве, скажем, склада на колесах,  средствами сигнализации, системой  видеомониторинга, выделить и  оборудовать на нем пост управления безопасностью, обеспечить его круглосуточное функционирование и проч.

Полагаем, в п. 5.7 необходимо внести уточнение, что категорирование ТС  и  последующие оценка уязвимости и разработка план ОТБ выполняются только в отношении  воздушных судов,  имеющих сертификат летной годности.

Пункты  5.22, 5.23, 5.24 приказа-40. Субъект транспортной инфраструктуры обязан:

«5.22. Выделить на ОТИ и ТС и оборудовать в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности отдельные помещения или выделенные участки помещений для управления инженерно-техническими системами и силами обеспечения транспортной безопасности - постами (пунктами) управления обеспечением транспортной безопасности в стационарном и (или) подвижном варианте.

5.23. Создать и оснастить посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, так и с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

5.24. Обеспечить круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных в соответствии с установленным порядком …»
Требование выделить на воздушном судне отдельное помещение под пункт ОТБ  отнесено  ко всем воздушным судам,   не исключая, например,  вертолет  Ми-2.  Похоже, эти пункты по трафарету аналогичных приказов Минтранса России для средств железнодорожного и  морского  транспорта автоматически  оказались и в  приказе-40.  Может быть,  коллеги по транспортному цеху – железнодорожники и моряки -  располагают  такой  возможностью. Но на воздушных судах  свободных купе или кубриков нет. А если самолет в лизинге,  каковых у нас достаточно, как иностранный  лизингодатель отнесется к самой идее переоборудовать туалет  или буфет в сторожку – нетрудно догадаться.  Вопрос кадров: кого, случись такое,  назначать  воздушными  управленцами  безопасностью?  Учитывая их круглосуточную занятость, придется  на каждый борт набирать  команду  как  минимум из 4 человек.  Данные  требования  настолько нереальны, что при проверках авиакомпаний этой темы избегают, по нашему наблюдению,  даже очень усердные госинспекторы.
Для транспортных средств  воздушного транспорта требования пунктов 5.22 - 5.24 к субъекту транспортной инфраструктуры  представляются  неприемлемыми.

Отмеченные недостатки приказа-40  это  только часть замечаний к документу. 

Что предлагается?   Править приказ – латать тришкин кафтан.  Признать утратившим силу?

По нашему мнению,  приказ-40  мало  что дает для практического повышения антитеррористической защищенности транспортных средств воздушного транспорта,  не согласуется с обеспеченными юридически и годами отработанными  мерами авиационной безопасности,  в ряде случаев  удален от реальности.  Отмена приказа -  мера  паллиативная,   а здесь требуется  хирургия.

Полагаем необходимым пересмотреть концепцию включения авиационной безопасности в транспортную безопасность. 


Заместитель генерального директора
ООО Авиакомпания «Вертикаль-Т» 
по авиационной безопасности

кандидат технических наук

С.Ф Березко

RSS
Новости компаний. Инновации >

Все новости компаний
Опросы >

Инициатива Минтранса об ограничении перевозки багажа в самолетах, это:

голосовать

Оправдана ли инициатива властей США ввести досмотр печатной продукции перед полетом? Подробнее>
Можно выбрать несколько вариантов ответа

голосовать

Все опросы
Взаимодействие >