Игорь Соколов: Требования достаточно жестки, зачастую избыточны и не дают возможности адаптации к уже действующим объектам ТЭК.

14.12.2014  |  12:28

Начальник отдела инженерно-технической защиты Службы безопасности ОАО «НК «Роснефть» - об опыте правоприменения Федерального закона от 21.07.2011 г. № 256-ФЗ и предложениях по его совершенствованию.

Игорь Соколов: Требования достаточно жестки, зачастую избыточны и не дают возможности адаптации к уже действующим объектам ТЭК.

Прошло два c половиной года с момента выхода основных подзаконных нормативных актов (постановлений Правительства Российской Федерации, подготовленных в целях реализации требований Федерального закона от 21 июля 2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее – 256-ФЗ), и начала активной работы по реализации требований закона. И сейчас можно подвести определенные итоги. У ОАО «НК «Роснефть» (далее – Компания) имеется для этого существенный практический опыт.

В уполномоченные органы исполнительной власти были направлены предложения по включению объектов Компании в Перечень объектов, подлежащих категорированию. Получены уведомления о включении объектов Компании в региональные Перечни объектов, подлежащих категорированию. По результатам проведенного категорирования объектам присвоены различные категории опасности. В настоящее время категорирование и паспортизация объектов Компании завершены. Проводятся повторные ежегодные обследования объектов высокой и средней категорий, актуализация паспортов безопасности, при необходимости, подтверждение или изменение категории. 

Компания находится в активной фазе практической работы по приведению объектов в соответствие требованиям 256-ФЗ и «Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 мая 2012 № 458.  По результатам категорирования и оценки состояния защищенности объектов Компании сформирована, согласована Инвестиционным комитетом и утверждена Правлением Компании Целевая программа по приведению объектов в соответствие требованиям 256-ФЗ. Основная цель программы – обеспечить выполнение необходимых требований по обеспечению безопасности объектов, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 458. Понимая важность поставленных задач, руководство Компании выделяет значительные, необходимые для реализации этих задач средства. 

Проблемы, с которыми пришлось столкнуться предприятиям Компании в регионах при подготовке и проведении категорирования, наглядно отражаются в предложениях по совершенствованию действующего законодательства, поступивших от субъектов ТЭК.

От многих дочерних обществ Компании поступили предложения о необходимости уточнения и дифференциации критериев категорирования, определяющих присваиваемую объекту категорию опасности, исходя из возможного количества пострадавших и размера материального ущерба.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 мая 2012 № 459, утверждающим «Положение об исходных данных для категорирования объекта ТЭК», определены показатели критериев, используемые для определения категории опасности объекта.

В соответствии с этими показателями, к низкой категории опасности относятся объекты, количество пострадавших на которых составляет не более 50 человек либо материальный ущерб не превышает 5 млн. рублей. Соотношение двух данных критериев очевидно несопоставимо. На практике количество пострадавших даже на самых крупных объектах добычи может не выходить за пределы 50 человек, в то же время потенциальный экономический ущерб на большей части данных объектов превышает 5 млн. рублей.

В результате мы получаем отнесение даже не к низкой, а к средней категории опасности большого числа небольших объектов добычи, на которых в смену работает не более 10 человек. К тому же, многие объекты находятся вдали от населенных пунктов, в суровых климатических условиях, транспортные пути к ним являются ведомственными и контролируются субъектами ТЭК. К ряду объектов нет постоянного круглогодичного доступа, добраться туда в летний период можно только воздушным путем, а в зимний только по временным автозимникам. Чрезвычайная ситуация, произошедшая на данных объектах не затронет местное население и не нарушит условия его жизнедеятельности, а будет носить локальный характер, влияющий на деятельность самого предприятия. Отнесение объектов к средней категории опасности предполагает внедрение на них соответствующих данной категории систем и средств безопасности, что в свою очередь, будет являться необоснованно завышенным с точки зрения реальных угроз безопасности и затратным решением для таких объектов.

Аналогичная ситуация складывается и по объектам низкой категории, к которым должны относиться объекты с размером материального ущерба от 100 тыс. руб. Это соответствует стоимости примерно 3 тонн нефтепродуктов. Строго говоря, наличие на объекте, например, автоцистерны, стоимость которой значительно превышает указанный порог в 100 тыс. руб., автоматически должно приводить к присвоению этому объекту категории опасности. Стоимость же реализации всех требований безопасности значительно превосходит данные суммы.

Затраты на строительство объекта ТЭК, а следовательно и возможный материальный ущерб, влияющий на категорию опасности объекта, зависит от территориальной и климатической расположенности объекта. В районах Крайнего Севера, с учетом дополнительных расходов на доставку оборудования и материалов, а также с учетом того, что, все крупные объекты и технологические площадки для предотвращения «растепления» тундры располагаются на теплоизолирующей отсыпке, значительно увеличивается стоимость строительства объекта и основных средств. Следовательно, увеличивается и материальный ущерб от акта незаконного вмешательства, а это – основной критерий для определения категории опасности.

Таким образом, объект, расположенный в районах Крайнего Севера, по формальным признакам может иметь более высокую категорию опасности (по сравнению с объектом такого же типа, расположенным в средней полосе), и в то же время быть гораздо менее привлекательным для совершения акта незаконного вмешательства и следовательно – требовать меньшего количества средств защиты, чем аналогичный объект, расположенный в густонаселенном районе или вблизи объекта федерального значения. Де-факто, особенности климатических и географических условий расположения объекта учитывают и члены комиссий по категорированию при принятии решения о присвоении объекту той или иной категории. Но такое фактическое положение дел должно быть урегулировано и нормативной базой.

Очевидно также, что слишком велики разрывы между численными значениями критериев отнесения к той или иной категории: 100 тыс. руб., 5 млн. руб. и 500 млн. руб. Пороги ущерба для низкой и средней категорий отличаются в 50 раз, а средней и высокой категорий – в 100 раз. Общие показатели диапазона категорируемого ущерба отличаются друг от друга в 5 тыс. раз. Это очень широкий диапазон. Для решения проблемы представляется целесообразной разработка более дифференцированных и гибких критериев оценки опасности объекта и отнесения его к той или иной категории, в том числе и по материальному ущербу. На наш взгляд, гораздо более адекватными и соответствующими реалиям были бы следующие значения численных критериев – 5 млн. руб., 50 млн. руб. и 500 млн. руб. соответственно для объектов низкой, средней и высокой категорий. 

Имеется ряд вопросов и к «Правилам по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК». 

Вызывает сомнение обоснованность требований для объектов средней категории по созданию зоны отторжения, внешнего предупредительного ограждения, ограждения локальных зон и строительства наблюдательных вышек, а также запретных зон для объектов низкой категории; требований по обязательному применению бронированного остекления для критических элементов объектов высокой категории опасности.

Вызывают вопросы требования по созданию систем контроля доступа с использованием биометрических данных, создание дополнительных систем досмотра внутри объекта на входах в критические элементы объекта, а их может быть 5-10 и более, оснащению техническими средствами обнаружения взрывчатых веществ на контрольно-пропускных пунктах объектов низкой категории и множество других, менее значительных. Кроме того, требования к обеспечению безопасности критических элементов предприятия в ряде случаев противоречат требованиям промышленной и пожарной безопасности. Выполнение большинства из перечисленных требований на практике будет необоснованно затратным и сложно выполнимым. 


К чему это может привести? 
С 3 февраля 2015 г. вступает в силу Федеральный закон № 8-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции», в соответствии с которым функции контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса возлагаются на полицию. На реализацию этих функций запланировано выделение значительного количества инспекторов в регионах, начнутся массовые проверки объектов. 


И что получится?
Не обнаружили проверяющие наблюдательных вышек, бронированного остекления, или рентгенотелевизионных досмотровых установок на объекте – нарушение. Соответственно, вследствие невыполнения ряда требований «Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса», последует массовое вынесение протоколов об административных правонарушениях и предписаний, на исполнение которых потребуются значительные дополнительные бюджеты.

Требования Правил достаточно жестки, зачастую избыточны и не дают возможности адаптации к уже действующим объектам ТЭК. 

Требования Правил достаточно жестки, зачастую избыточны и не дают возможности адаптации к уже действующим объектам ТЭК.

В этой связи крайне актуальным становится  вопрос внесения изменений, как в сами Правила, так и в иные нормативные акты, направленные на выполнение требований 256-ФЗ. Думаю, что у присутствующих на данной Конференции специалистов иных компаний ТЭК, работающих в сфере обеспечения безопасности, по итогам первых лет работы также накопилось множество вопросов и предложений по совершенствованию Правил.

Требования Правил больше подходят для «идеального» строящегося объекта.

Но и при проектировании новых объектов имеются проблемные вопросы. В соответствии с требованиями 256-ФЗ, субъекты топливно-энергетического комплекса на стадиях проектирования и строительства объектов топливно-энергетического комплекса обязаны предусматривать осуществление комплекса специальных мер по безопасному функционированию таких объектов, локализации и уменьшению последствий чрезвычайных ситуаций. Проектные институты при проектировании объектов ТЭК руководствуются нормативной базой, предусмотренной постановлениями Правительства Российской Федерации   о разработке проектной документации, а также соответствующими строительными нормами и правилами. К сожалению, данные нормативные  документы не предусматривают проведение в ходе проектирования анализа уязвимости объекта при совершении актов незаконного вмешательства, расчета социально-экономических последствий при совершении на объекте ТЭК террористического акта. 

В результате, на этапе проектирования не может быть достоверно определена категория опасности объекта ТЭК, и, как следствие, проектируемые системы ИТСО не могут учитывать в полном объеме требований, установленных Правилами, а следовательно, после завершения работы проектной организации могут потребоваться дополнительные финансовые затраты и время на перепроектирование и реконструкцию комплекса инженерно-технических средств охраны.

На Конференции 2013 годов мы говорили о том, что требования по обеспечению безопасности объектов шельфового базирования остались пока за скобками Правил, говорили о проблемах двойного подчинения и дублирования, а временами и противоречий, требований Федерального закона  «О безопасности объектов ТЭК» и Федерального закона «О транспортной безопасности» для объектов ТЭК, имеющих в своем составе объекты транспортной инфраструктуры, говорили о целесообразности разграничения действия законов в отношении данных объектов. Для исключения двойного подчинения и дублирования мы предлагали в «Требованиях по обеспечению транспортной безопасности различных категорий объектов транспортной инфраструктуры» внести дополнения, оговаривающие тот факт, что при нахождении объекта транспортной инфраструктуры внутри территории объектов ТЭК, на которых выполняются мероприятия по защите, определенные Правилами, мероприятия, указанные в настоящих требованиях, не проводятся. 

Если для объектов шельфового базирования появилась ясность – Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ они приравнены к объектам транспортной инфраструктуры и обеспечение их безопасности должно строиться в соответствии с федеральным законом и нормативными документами  в области транспортной безопасности, то по совмещенным объектам окончательной ясности пока нет. Представители Минэнерго и Минтранса России заявляли о согласованном мнении этих министерств о том, что если объект транспортной инфраструктуры расположен внутри объекта топливно-энергетического комплекса, как, например железнодорожные пути на нефтеперерабатывающем заводе, то весь объект должен подчиняться требованиям 256-ФЗ. И наоборот, если объект топливно-энергетического комплекса расположен внутри объекта транспортной инфраструктуры, как, например топливозаправочный комплекс на территории аэропорта, то весь объект должен подчиняться требованиям транспортной безопасности. Однако законодательного закрепления этого решения мы пока не увидели, и проблема остается нерешенной.

Не утверждены пока также и правила обеспечения безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса. Соответственно, в правовом вакууме остается выполнение требований безопасности для магистральных нефтепроводов значительной протяженности, поскольку применение требований Правил обеспечения безопасности объектов ТЭК для них на практике не осуществимо.

Следует также устранить противоречия между рядом требований федерального законодательства и ведомственных документов. В частности, согласно п.5.4 Методических рекомендаций Минэнерго России «Категорирование объектов ТЭК» под экономическим ущербом понимается сумма «ущерба населению, окружающей природной среде и в целом для государства», а согласно Федеральному закону № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», экономический ущерб «включает в себя собственный и сторонний ущерб». Здесь мы видим  принципиальное разночтение. Если исключить из расчета собственный ущерб, как это указано в Методических рекомендациях, то суммарный ущерб во многих случаях значительно уменьшится, поскольку именно он вносит основную составляющую в итоговый результат. Соответственно, значительно может измениться и присваиваемая объекту категория опасности или необходимость ее присвоения вообще, со всеми вытекающими из этого последствиями, касающимися и требований по технической оснащенности и требований по охране. 

Аналогичное замечание относится и к методическим рекомендациям Минэнерго России по включению объектов топливно-энергетического комплекса в перечень объектов, подлежащих категорированию. В частности, в соответствии с рекомендациями, в перечень должны включаться объекты, отнесенные распоряжением правительства Российской Федерации к критически важным объектам и приведен перечень критически важных объектов. В числе критических объектов перечислены кусты скважин, дожимные насосные станции и другие объекты, никогда критически важными объектами Российской Федерации не являвшимися.

Методическими рекомендациями предлагается также включать в перечень все опасные производственные объекты, т.е. все объекты на которых, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества. Но тогда перечень получится практически «безразмерным», многократно превышающим перечень объектов, подлежащие категорированию по 256-ФЗ.

Еще на этапе рассмотрения проекта указанных рекомендаций, Компания направляла разработчикам документа свои замечания и предложения. В том числе, мы предлагали включать в перечень объектов, подлежащих категорированию не все объекты, отнесенные к опасным производственным объектам, а лишь те, на которые должна разрабатываться декларация промышленной безопасности, т.е. такие, на которых количество опасных веществ превышает установленные законом предельные нормативы. К сожалению, в свое время они не были учтены и вроде бы потеряли актуальность, так как перечни были сформированы и категорирование проведено. Но поскольку региональными антитеррористическими комиссиями в настоящее время проводится работа по уточнению Перечней объектов топливно-энергетического комплекса, подлежащих категорированию, предлагаем снова вернуться к этому вопросу и сделать требования рекомендаций более корректными и приближенными к реальной ситуации. 

На прошлогодней Конференции мы предлагали для категорирования, оценки уязвимости, возможного ущерба и разработки паспортов безопасности предоставить возможность привлекать специализированные организации, которые пройдут аккредитацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти.

В настоящее время на публичном обсуждении на официальном портале http://regulation.gov.ru находится проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» по вопросу обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса». 

В законопроекте сформулировано определение «специализированная организация» в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, и установлен порядок их аккредитации.  Разработчики законопроекта пошли еще дальше и в нем появилось требование обязательного привлечения этих аккредитованных организаций для проведения анализа уязвимости производственно-технологического процесса и выявления критических элементов объекта топливно-энергетического комплекса, оценки социально-экономических последствий совершения на объекте террористического акта при проведении категорирования объекта, проведения оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта, и составления паспорта безопасности объекта. Полагаем требование об обязательности избыточным.

Комиссия по категорированию представляет собой коллегиальный орган, состоящий из профильных экспертов в сфере оценки защищенности объектов ТЭК и достаточности совершаемых для этого мероприятий. Необходимость привлечения дополнительных экспертов (специализированных организаций) решается председателем комиссии в каждом случае индивидуально. Важно также отметить, что специализированные организации не несут какой-либо ответственности за состояние защищенности объектов. При совершении актов незаконного вмешательства на объектах ТЭК, ответственность  возлагается на руководителя данного субъекта ТЭК. Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым сохранить право субъектов ТЭК на привлечение специализированных организаций, а не вменять сотрудничество с ними в обязанность. 

Кроме того, для включения в законопроект положений о полномочиях этих организаций по выдаче заключений о достаточности физической защиты и охраны объекта объективных оснований не усматривается.

В действующем законодательстве и в иных нормативно-правовых актах Российской Федерации какие-либо нормативные требования по обеспечению объектов физической защитой и их охране (выраженные в количественных или качественных показателях) отсутствуют. Такие требования установлены только в отношении инженерно-технических средств охраны. С учетом данного обстоятельства специализированная организация по вопросу оценки достаточности мероприятий по физической защите и охране объектов может представить только субъективное мнение работающих в этой организации специалистов, не основанное на требованиях законодательства, а следовательно – данное заключение не может носить обязательного характера для собственника объекта. В этой связи, функцию оценки достаточности мероприятий по физической защите и охране объектов у специализированных организаций целесообразно исключить. 

И еще одно очень важное замечание по указанному законопроекту.
Законопроектом предполагается, что охрана объектов, которым по результатам категорирования присвоена высокая или средняя категория опасности, осуществляется исключительно подразделениями полиции в части объектов, подлежащих обязательной охране в соответствии с перечнем, указанным в пункте 25 части 1 статьи 12 Федерального закона  от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и подразделениями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции  по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации. При этом из текста законопроекта выпало крайне важное примечание, имевшееся в предыдущей редакции законопроекта, о том, что охрана указанных в настоящей статье объектов, принадлежащих субъектам топливно-энергетического комплекса, перечисленным в статье 9.1 Федерального закона 256-ФЗ, может обеспечиваться создаваемой этими субъектами ведомственной охраной, в соответствии с перечнями, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.».

Напомню, что в статье 9.1, внесенной в 256-ФЗ Федеральным законом от 20 апреля 2014 г. № 75 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу создания ведомственной охраны для обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», ряду стратегических акционерных обществ предоставлено право на создание ведомственной охраны. Соответствующие изменения внесены и в закон 77-ФЗ «О ведомственной охране», в статье 8  которого говорится, что ведомственная охрана стратегического акционерного общества ... осуществляет защиту объектов топливно-энергетического комплекса, принадлежащих на праве собственности этому стратегическому акционерного общества. Данный Закон не содержит каких-либо ограничений по охране объектов средней и высокой категорий подразделениями ведомственной охраны указанных в Законе стратегических акционерных обществ. Какой тогда смысл в создании собственной ведомственной охраны, если силами этой охраны нельзя охранять собственные объекты – налицо нонсенс, очевидное противоречие и его необходимо устранить.


В заключение хотелось бы отметить огромную работу, проделанную и Министерством энергетики России и субъектами ТЭК по реализации требований законодательства в области обеспечения безопасности объектов ТЭК и, несмотря на некоторые имеющиеся несовершенства в законодательстве и проблемы в практической работе, отметить значительный прогресс в этой области: это и единый методологический подход и реализация единой технической политики, повышение дисциплины, ответственности и контроля, что при условии дальнейшего совершенствования законодательства несомненно приведет к достижению поставленных целей по обеспечению устойчивого и безопасного функционирования объектов топливно-энергетического комплекса. 


Выступление начальника отдела инженерно-технической защиты Службы безопасности ОАО «НК «Роснефть» СОКОЛОВА Игоря Васильевича по вопросу «Опыт правоприменения Федерального закона от 21.07.2011 г. № 256-ФЗ и предложения по совершенствованию законодательства в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» на III Всероссийской ежегодной Конференции «Безопасность объектов ТЭК России-2014» 4 декабря 2014 года (г. Москва, Президент-отель)- подробнее ⇒

 По итогам Конференции подготовлен проект Решения (СКАЧАТЬ) ⇒

Поделиться:

другие публикации по теме